随着经济和科技的发展, 我国的互联网和电商发展迅速, 带动了周边技术的发展。移动第三方支付如微信支付和支付宝支付的推广, 使得人们对移动支付产生了黏连, 也改变了人们用现金和刷卡模式消费的行为。
近年来，第三方支付市场发展十分迅速，这些平台给公众提供了更加便捷的金融服务，推动了支付行业的创新与发展。但同时，第三方支付市场乱象频发，无证和二清机构层出不穷，客户的资金安全和隐私安全面临威胁。在此背景下，中国人民银行决定成立网联。
一、网联概述
2017年8月，中国人民银行发布通知，决定成立网联平台。文件中要求，从2018年6月30日开始，支付机构都必须接入网联。但实际接入工作困难重重，因此，2018年3月和4月，网联又分别发布42号文和49号文督促银行和支付机构尽快完成接入。到2019年1月，持牌支付机构和相关商业银行完成接入。2月，网联宣布将和支付宝合作，开展跨境条码支付业务，拓展国际市场。
（一）股权结构
不同于银联，网联的股权设置考虑更多的市场因素。网联注册资金为20亿元，央行下属的7家单位持股37%,38家支付机构持股63%（其中支付宝和财付通并列第一，分别持股9.61%）。这样的股权结构设置既能保证央行在网联建设中的主导地位，又能充分调动支付机构的积极性，利用好支付机构的技术和人才。同时，让支付机构成为网联股东，也可以强化支付机构利益同整体监管利益的一致性，促使支付机构行为更加合法合规。
第三方支付发展如此迅速，很重要的一个原因是传统金融服务不完善。而第三方支付填补了很多空白区域，如移动支付可以满足客户频繁进行小额支付的需要，为消费者提供了很多便利。在这种情况下，政府无法只依靠法律或者行政命令进行监管，必须重视监管的效率；也无法将行业主要参与者排除在外，独自完成监管的全部环节。网联的股权设置也有这方面的考虑。
（二）技术架构
网联采用分布式云架构体系，在北京、上海、深圳3个城市设立了6个数据中心，利用大数据、人工智能等新技术来提高监管效率，实现高效、实时监管。这6个数据中心会将清算结果进行汇总，然后一并提交给中国人民银行的大额支付系统。6个中心的最大数据处理能力是18万笔/秒1。
二、网联成立的背景
网联的成立离不开我国第三方支付行业蓬勃发展的大背景，正是由于目前支付行业体量巨大，这才需要设立专门的清算系统进行清算。此外，第三方支付行业的一些问题也导致客户权益受损、金融风险集聚，但监管部门缺乏有效方式来进行监管，因此，政府必须考虑结合市场力量，运用新技术和新手段来对行业风险进行监测。网联就是在这种背景下诞生的。
（一）第三方支付行业发展迅速
近年来，第三方支付行业取得了长足的发展。2011年，中国人民银行开始颁发非银行支付牌照。截至2018年第三季度，第三方支付平台处理网络支付业务101395.43亿笔，金额52.01万亿元2。
传统的跨行交易和清算业务由银联负责，第三方支付平台出现之后，支付业务可以由平台来完成，平台和各家银行联系，自己进行清算，在一定程度上绕开了银联系统。随着第三方支付行业的扩张，业务量迅速增长，这就需要一个统一的平台来为支付机构提供清算服务，新形势的发展要求监管部门建立新的金融基础设施。
（二）第三方支付市场乱象频现
1.客户资金安全面临威胁。一方面，无证和二清机构众多。2015年之后，央行不再颁发新牌照。受到利益驱使，部分支付机构会无证经营，支付市场上二清现象频发。银联、部分商业银行和持证支付机构为了获得更多资金流量，会违规为无证机构提供接口。另一方面，客户备付金存管问题突显。备付金账户管理混乱，部分支付机构将备付金投资于高风险项目。客户备付金往往金额巨大，平台破产或出现其他法律问题都会导致消费者利益受损。
2.金融风险增加。金融科技在推动经济发展的同时，也会有负外部性，这在第三方支付行业体现得十分明显。无证和二清机构为了获取利润，往往会打擦边球，从事违法违规活动，严重扰乱市场秩序。同时，二清机构的资金池里资金数额巨大，而且这些平台往往和金融机构有着千丝万缕的联系，一家平台出现问题，可能会影响其他机构，最终将风险传导至整个金融体系。
3.支付机构违规从事清算业务。机构只有获得央行的许可才可以从事清算和结算业务。而网联出现之前，各家支付机构和银行直联，一家支付机构可能同时拥有几十家银行的备付金账户，资金在各个备付金账户之间流转，支付机构实际上在从事资金清算业务，这种违规清算行为存在很大的潜在风险。
4.客户信息安全存在问题。第三方支付机构在运营过程中可以获得客户信息，一方面，部分平台会违规搜集客户信息，利用这些数据获取更多收益；另一方面，很多平台并不重视客户隐私保护，信息泄露事件频发，损害了客户权益。
5.央行无法准确监测资金流向。在直联模式下，央行只能监测到平台银行账户的资金动向，而无法监测个人和第三方支付平台之间的资金流动情况。这种模式在一定程度上绕开了央行，降低了央行的监管效力，同时，也给欺诈、洗钱等违法活动提供了空间。
（三）监管科技的发展推动网联成立
第三方支付行业的发展，给监管部门带来了巨大压力。一方面，监管部门缺乏了解相关业务的专业人才，另一方面，面对海量的第三方支付数据，监管部门没有设施和技术来搜集和处理数据，也就无法进行有效监管。
网联的成立是我国发展监管科技的一次尝试。网联平台利用大数据、分布式记账等技术，实现对数据的高效处理，上面提到的38家支付机构股东就是这些技术的主要提供者。网联特殊的股权结构设置也在一定程度上说明，市场的力量已经逐渐参与到支付和清算领域的基础设施建设中，监管科技的发展必须同市场相结合。在金融科技迅速发展的今天，政府监管不能再局限于事后监管，而更应关注事前预警和实时监测。网联的成立可以为监管部门提供更加有效和灵活的工具，提升风险管理能力。
从2010年至今，中国人民银行、发改委等监管部门发布的第三方支付机构监管文件超过五十份，第三方支付监管更加严格。事实上，网联的建设是一个系统性工程，需要和客户备付金监管、无证和二清机构监管、断开支付机构和银行直连等其他监管措施相联系。下面我们重点分析网联的成立对整个支付体系、监管系统的影响。
三、网联的影响分析
网联的成立会对监管部门和行业参与者产生不同影响，总体而言，网联对行业的发展具有积极作用。通过对各利益相关方进行分析，可以更加全面地了解网联的影响。
（一）推动行业健康发展
1.促进行业创新。网联成立后，支付机构不能再利用客户备付金来获取收益，倒逼这些机构进行支付业务和产品创新，提高服务水平。
2.提高清算效率。从银联的成立就可以看出，清算业务是需要专门机构来做的。网联的作用也是一样，为第三方支付机构的清算提供了集中、统一的平台，有利于提高清算效率，避免重复建设和资源浪费。
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社会经济的发展推动了人们生活方式的转变, 第三方支付的发展改善了人们的消费结构。第三方支付的发展改变了人们的生活,也给传统的商业银行等机构带来了冲击。
3.保障信息安全。网联成立之前，支付数据由第三方支付机构保存，但这些平台的风险管理水平、信息技术水平、网络安全水平不一，大部分平台在这些方面存在漏洞。网联成立之后，将设立相关标准，加强对各平台信息安全进行监控。
（二）对支付机构的影响不同
无证和二清机构将被加速清理。网联成立以后，支付机构的全部业务都需要经过网联平台进行处理，每笔交易记录都是清晰、完整、可追溯的。通过设立一定规则，监管部门可以及时发现账户的异常情况。例如，当某个账户频繁出现大额资金进入，小额资金流出，或者小额资金进入，大额资金流出等情况时，该账户就可能是无证和二清机构的违规清算账户。此外，商业银行、持证支付机构也将被监管起来，无法再给无证和二清机构提供接口。网联的成立有助于央行及时发现无证和二清行为，这些违法违规机构也将被加速清理。
有利于规范大型支付机构行为。目前，我国支付行业的垄断程度较高，而由垄断引发的一系列问题也是央行成立网联的原因之一。支付宝和财付通两家企业在我国第三方支付市场上已形成寡头垄断格局，两者移动支付业务总量占全部业务总量的80%以上。2015年后，央行停止发放支付机构牌照，而且随着行业监管的加强，部分支付机构牌照被吊销，国内支付行业的竞争性减弱，行业集中度进一步提高。
寡头垄断的行业格局存在一系列问题。行业缺乏有效竞争，消费者处于相对弱势地位，权益容易受到损害；这些巨头掌握着大量的信息资源，利用客户信息获取更多利益，而一旦发生信息泄露，消费者的隐私安全便会受到很大威胁。此外，在直联模式下，巨头可以和银行议价，降低通道费，增加利润，这不利于第三方支付市场的竞争和发展。网联的出现不但可以使央行有效监测巨头们的动向，督促巨头规范自身行为，而且减弱了它们和银行单独议价的能力，促进了支付市场的公平竞争。
为中小支付机构发展提供机会。市场上大部分份额已被几大平台占据，留给中小支付机构的份额所剩无几，这导致中小支付机构和银行的议价能力较弱，获得通道的能力不足。网联可以给中小支付机构提供公平的价格，使其无需再向商业银行支付高额通道费，因此，中小支付机构接入网联可以降低其运营成本，推动支付市场的竞争和发展。
（三）加强央行对支付机构的监管
加强资金监管。利用从网联获取的支付数据，央行可以更加清晰地了解资金流向，破除监管盲区，督促支付机构将客户备付金存放在各自唯一的备付金银行，同时也可以更有力地打击洗钱、欺诈等违法犯罪活动。
提升政策有效性。随着第三方支付市场的发展，经过这些平台的资金流量愈加庞大，因此，央行对这部分资金流向监测能力的提升，有助于央行更加精准地制定相关政策，提高货币政策有效性，也有利于宏观审慎监管政策的实施。
为法定数字货币发行做准备。法定数字货币和现有的第三方支付平台提供的电子货币不同，法定数字货币可以单独使用，而电子货币的使用必须通过银行账户。法定数字货币发行之后，第三方支付平台仍然可以发挥作用。电子货币和数字货币具有一定相似性，这些平台在开发电子货币相关应用的过程中积累了大量经验，也更了解用户需求，它们可以协助央行拓展数字货币的应用渠道，丰富其应用场景。网联的成立可以促使第三方支付平台规范自身行为，为未来法定数字货币的发行做铺垫。
（四）加大银联的竞争压力
网联出现以前，银联是我国跨行交易清算的主体，商业银行和支付机构涉及跨行清算的业务都需要向银联缴纳一定费用。网联的出现挑战着银联的市场地位。支付机构涉及银行账户的业务必须都通过网联进行，跨行清算业务则是可以在两家中进行选择，这导致银联面临着巨大的竞争压力。但同时，网联的竞争也会促使银联提升服务质量，加快技术创新。
（五）对商业银行的影响尚不明朗
对于商业银行来说，由于目前网联数据并不和商业银行共享，因此，网联平台的建设对于商业银行的利好尚不明显。此外，商业银行和第三方支付机构的部分业务有重合，双方存在一定竞争关系，如果商业银行过多获取第三方支付平台信息，则违反了公平竞争原则，所以未来网联也不太可能和商业银行分享数据。
四、网联面临的挑战
目前，网联的发展处于起步阶段，在相关制度、运行机制等方面还有待完善，但网联面临的最大挑战来自于以下几个方面。
（一）技术方面的挑战
2015年，非银行支付机构网络支付业务金额为49.48万亿元，到2017年达143.26万亿元3。可以看出，非银行支付业务笔数多，金额大，而且增长速度快，如果将这些交易全部集中到网联平台，那网联将面临很大的压力。在春节和“双十一”期间，支付业务的峰值可达每秒十几万笔，而且这个数字每年都增长很快，这就对网联的技术提出很高要求。如何在技术上保证数据存储、处理能力能够同快速增长的非银行支付业务量相匹配，是网联必须解决的问题。
此外，如何做好对技术的监管，保持网联的中立性也是一个问题。这个问题是金融科技发展新形势下政府监管必须要解决的。网联38家支付机构股东为网联的建设贡献了技术力量。政府之所以会让企业加入到基础设施建设中，是因为企业对市场更了解，技术也更先进，能够提高政府的监管效率。再举一个例子，百行征信也是在央行的领导下，由8家市场机构组建的。可见，监管科技的发展已经离不开市场。但我们需要思考，谁来监管技术提供者。政府正是因为没有足够的能力来监管众多企业，才让行业主要参与者来协助监管，那这些企业提供的技术是否符合标准，是否也能够监督企业自己，是政府需要重点关注的问题。
（二）来自银联的压力
央行文件规定，商业银行和支付机构必须通过合法清算机构来进行跨行业务和条码支付业务的清算。目前，满足条件的是银联和网联两家。2018年4月，银联宣布与财付通正式合作，由银联为财付通提供清算服务，这意味着银联开始在非银行支付机构清算领域积极布局。银联和网联有几点不同：第一，银联由央行成立，而网联的股东很大一部分来自支付机构，支付机构在网联平台拥有更多话语权；第二，网联只是清算机构，而银联旗下的银联商务有限公司拿到了第三方支付业务全牌照，是除支付宝和财务通外的第三大支付机构，它和其他支付机构之间存在竞争关系；第三，银联在中国已经发展了很多年，线上和线下都具有广阔的市场，可以为支付机构提供一站式服务，而网联主要负责支付机构在线上和商业银行之间的业务清算。可以看出，网联和银联各具优势，因此对于支付机构来说，同时接入网联和银联可能是最好的方案。
网联和银联都是支付行业的基础设施，两者的业务必然会有部分重合，产生竞争在所难免。但银联成立时间久，系统相对完善，网联也需要去参考银联的发展路径、构建模式、技术标准。在支付清算领域，如何在借鉴银联成功经验的基础上，提升服务质量，开发适用于第三方支付的清算系统，提高核心竞争力，是网联亟需解决的问题。此外，由于网联尚处于初级阶段，相关规章制度也较少，因此，其服务范围、定位都还需要进一步确认，只有明确目标，网联才能更好地提供区别于银联的差异化服务。
（三）外商支付机构进入我国支付市场带来的挑战
近年来，各大支付机构都在积极拓展海外市场，与此同时，外商支付机构也希望进入我国支付市场。2018年3月，中国人民银行发布公告，允许外商投资支付机构进入国内开展支付业务。此项政策的出台意味着我国在支付领域的改革开放上迈出了重要一步。文件中明确规定，监管部门对外资和内资支付机构的监管标准要统一，这说明外商支付机构进入后也必须接入网联，但具体要如何监管，文件尚未提及。外商支付机构进入我国支付市场也会给网联带来一些挑战，例如，支付业务总量可能会更大，对网联系统的要求也就更高。再如，网联还需要协助央行监管外商支付机构，防范跨境洗钱等违法犯罪活动等。未来，随着我国对外开放进程的加快，必然会出现外商支付机构和国内支付机构共存的局面，因此，如何使网联尽快适应新的监管政策变化也是我们需要关注的问题。
五、总结
近年来，央行发布了众多文件来监管第三方支付平台。纵观这些措施可以发现，既有纲领性的文件，又有涉及第三方支付细分业务的文件；既涵盖了支付体系的风险管理，又包括了支付系统的基础设施建设；既重点关注客户资金安全，又注重保护客户信息安全。以中国人民银行为主体的监管部门正在努力规范我国的第三方支付市场，希望法律法规方面的建设能同迅速壮大的市场规模相适应，在这个过程中，网联将处于监管的核心位置。未来，央行将以网联建设为中心，完善支付账户，跟踪资金流向，关注资金安全，健全监管机制。
总体而言，网联的成立是央行监管非银行支付机构的重要举措，有利于治理第三方支付市场的各种乱象，促进我国支付市场的健康发展。但也需要意识到，网联的建设不可能一蹴而就，在这个过程中会面临诸多挑战，而如何协调好各方利益，处理好技术等方面的问题，是网联能否顺利运行的关键。
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